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O Governo de Juscelino Kubitschek
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A política externa no cenário da Guerra Fria

Na segunda metade da década de 1950, o cenário internacional, marcado pela Guerra Fria desde o fim da Segunda Guerra Mundial, começou a passar por importantes transformações. A competição entre EUA e URSS pelo controle de áreas de influência em todo o planeta permanecia, mas começou a adquirir nova feição, entrando numa fase que ficou conhecida como de "coexistência pacífica". A "coexistência pacífica" se originou, principalmente, de mudanças internas na própria URSS, com a morte do autocrático Joseph Stalin, em 1953, e a ascensão de Nikita Kruschev. Além de promover um início de liberalização interna – a chamada "desestalinização" –, Kruschev procurou deslocar o conflito entre as superpotências do plano puramente militar para as áreas econômica e tecnológica. O lançamento do satélite soviético Sputnik, em 1958 – que maravilhou o mundo e demonstrou a superioridade inicial da URSS em matéria de tecnologia espacialfoi o ápice dessa nova política. Mas a idéia de uma "coexistência pacífica" se originou também do reconhecimento, por ambas as superpotências, de que o conflito aparentemente irreconciliável que as separava dificilmente poderia ser resolvido apenas pela via militar, tendo em vista o potencial letal, para toda a humanidade, do arsenal nuclear detido por ambas.

Uma outra alteração no sistema internacional que contribuiu para a flexibilização da Guerra Fria foi o aprofundamento da descolonização afro-asiática. O nascimento de dezenas de novos Estados independentes na Ásia e na África implicou o surgimento de uma nova categoria de nações. Daí a expressão "Terceiro Mundo", que passou, então, a designar esse grupo distinto de "países em desenvolvimento", em sua esmagadora maioria composto de ex-colônias e que, por sua evolução histórica e patamar de desenvolvimento econômico, social e político específico se sentia distante tanto dos países capitalistas desenvolvidos – o "Primeiro Mundo" –, quanto dos países socialistas – o "Segundo Mundo". É importante notar que a América Latina – aí incluído o Brasil, naturalmente – também era parte desse Terceiro Mundo emergente, que cada vez mais se faria ouvir no plano das relações internacionais.

Ainda assim, os primeiros anos do governo JK não assinalaram nenhuma alteração substancial em matéria de política externa. A orientação básica da diplomacia brasileira, herdada em maior ou menor medida de governos anteriores, continuava incorporando plenamente os pressupostos da Guerra Fria. Na medida em que o país se definia como parte integrante do mundo ocidental e capitalista, o alinhamento político-ideológico e militar aos EUA, percebido como o "guardião do mundo livre" no combate ao "totalitarismo" soviético, era visto como natural e se constituía na principal pedra de toque da política externa brasileira. Tal orientação esteve clara na anuência brasileira em ceder a ilha de Fernando de Noronha para a instalação de uma base americana de rastreamento de foguetes, ou na decisão de enviar tropas para integrar a Força de Paz da ONU formada para administrar a crise do Canal de Suez, ambas as medidas tomadas em 1956 e 1957; ou ainda na tímida postura assumida pelo Brasil frente aos desdobramentos internacionais da descolononização afro-asiática.

Na verdade, foram acontecimentos dramáticos em âmbito regional, isto é, nas relações entre EUA e América Latina, que forneceram ao governo JK a oportunidade de operar uma guinada em termos de política externa. Apesar de a América Latina, no xadrez estratégico da Guerra Fria, se inserir plenamente como "zona de influência" dos EUA, desde o fim da Segunda Guerra Mundial o relacionamento entre a superpotência e seus aliados hemisféricos vinha sendo marcado por crescentes divergências, principalmente no terreno econômico. De um lado, os países latino-americanos, assolados por problemas econômicos crônicos que apenas se agravaram com o Juscelino Kubitschek com o secretário de Estado norte-americano John Foster Dulles. Brasília, ago. 1958 final da guerra, continuavam alimentando esperanças de que os EUA assumissem algum tipo de compromisso que implicasse recursos destinados a amenizar suas mazelas e acelerar seu desenvolvimento econômico. De outro, Washington insistia que o desenvolvimento econômico latino-americano era um problema interno ao continente, que deveria ser resolvido através da adoção de políticas econômicas "responsáveis" e da criação de um ambiente favorável ao investimento privado, nacional e estrangeiro; os recursos públicos dos EUA continuariam assim concentrados naquelas regiões do mundo que eram vistas como prioritárias dentro da competição global da Guerra Fria – primeiro a Europa, e posteriormente a Ásia.

Essas divergências chegaram a um ponto crítico em 1958, quando o vice-presidente norte-americano Richard Nixon realizou uma série de visitas a países latino-americanos, às quais procurou imprimir um caráter de "missão de boa vontade", mas que acabaram se transformando num verdadeiro fiasco – no Peru e sobretudo na Venezuela, ele teve de enfrentar fortíssimas manifestações populares antiamericanas. Carta de Juscelino Kubitschek a Dwight Eisenhower, em que se solidariza ao governo americano frente às reações contra a visita de Richard Nixon à América Latina e expõe a necessidade daquele país em rever a política panamericana. Rio de Janeiro, 28 maio 1958 Aproveitando-se da conjuntura favorável, em maio do mesmo ano JK enviou uma carta ao presidente norte-americano Dwight Eisenhower em que lamentava o grau de deterioração das relações hemisféricas e propunha, como solução, uma revisão do pan-americanismo. Nascia assim a Operação Pan-Americana (OPA), principal iniciativa diplomática do governo Kubitschek, baseada na proposta de que os EUA assumissem um compromisso político com a erradicação do subdesenvolvimento latino-americano que incluísse a alocação de investimentos públicos. Esse compromisso corresponderia aos próprios interesses americanos, tendo em vista que o subdesenvolvimento contribuía para a instabilidade política do continente, abrindo inclusive a possibilidade de que ideologias "exógenas" ganhassem influência devido aos baixos padrões de vida das populações latino-americanas.

Reunião de grupo de trabalho da OPA. Ao centro, Ernâni do Amaral Peixoto (1º da esq.) e Negrão de Lima (2º) Não obstante a frieza inicial do governo norte-americano, a OPA acabou por se desdobrar na formação, dentro da Organização dos Estados Americanos (OEA), de um Comitê das 21 Repúblicas Americanas – o chamado "Comitê dos 21" –, incumbido de estudar os principais "pontos de estrangulamento" das economias latino-americanas e formular novas medidas de cooperação econômica interamericana. O comitê se reuniu três vezes: em Washington, de novembro a dezembro de 1958; em Buenos Aires, em maio de 1959; e em Bogotá, em setembro de 1960. Apesar de diversos estudos técnicos e da criação, em 1960, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) – o qual já tinha obtido o "sinal verde" dos EUA antes mesmo do lançamento da OPA –, foi somente durante a reunião de Bogotá que os trabalhos renderam resultados mais substanciais, novamente impulsionados por alterações na conjuntura regional.

Desde 1959, o advento da Revolução Cubana havia contribuído de forma dramática para reinserir a América Latina no horizonte das preocupações estratégicas de Washington. De um lado, uma série de medidas econômicas e sociais tomadas pelo novo governo cubano (reforma agrária, expropriação e nacionalizacão de companhias norte-americanas) e sua crescente aproximação com a URSS levaram à deterioração rápida das relações entre Cuba e EUA. De outro, a própria eclosão da Revolução Cubana obrigou Washington a uma revisão radical de sua política de "negligência benigna" em relação à América Latina, revisão esta que se operaria plenamente a partir da ascensão à presidência, em 1961, de John Kennedy. De fato, a Revolução Cubana e sua progressiva orientação em direção ao modelo de socialismo soviético indicavam que as teses da OPA acerca do subdesenvolvimento como fator de instabilidade política na América Latina eram bastante pertinentes.

Desfile de carros por ocasião visita de Eisenhower ao Brasil. 25 fev. 1960 As mudanças na orientação da diplomacia norte-americana já se fizeram sentir em fevereiro de 1960, quando o presidente Eisenhower visitou o Brasil e buscou o diálogo, inclusive em relação à ruptura entre o Brasil e o FMI. E ficaram ainda mais patentes durante a reunião de Bogotá, onde as propostas brasileiras encontraram plena ressonância junto à delegação norte-americana, o que acabou por produzir um extenso documento – a Ata de Bogotá – preconizando detalhadas e concretas medidas de desenvolvimento econômico e social.

Apesar de ter apresentado poucos resultados concretos, a OPA representou um momento importante da política externa brasileira. Pela primeira vez, as relações exteriores do país e, principalmente, as relações com os EUA eram tratadas num plano multilateral – o Comitê dos 21 -, que buscava dar voz às aspirações coletivas dos países latino-americanos, com base na temática comum do subdesenvolvimento. Além disso, ela também representou a busca de uma política externa mais autônoma em relação às diretrizes emanadas de Washington. Todos esses três temas – multilateralismo, desenvolvimento, autonomia – apontavam para um alargamento de horizontes que seria retomado a seguir pela diplomacia brasileira.

Alexandra de Mello e Silva

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