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O Governo de Juscelino Kubitschek

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O custo do desenvolvimentismo

A política econômica do governo Kubitschek procurou estabelecer condições para a implementação dos compromissos desenvolvimentistas do governo, sintetizados no Plano de Metas. A prioridade dada ao fomento do desenvolvimento econômico contava com uma larga base de apoio que incluía interesses empresariais, trabalhistas e militares, irmanados pela ideologia nacional-desenvolvimentista. De outro lado, porém, enfrentava a oposição de alguns setores internos e de organismos internacionais favoráveis a uma rígida política de estabilização. As tensões entre essas duas tendências marcaram as gestões dos três ministros da Fazenda do período: o político José Maria Alkmin, o técnico Lucas Lopes e o banqueiro Sebastião Pais de Almeida.

Ministro da Economia, José Maria Alkmim. Premido pelo progressivo déficit orçamentário e da balança comercial e pela crescente desvalorização internacional do preço do café, o governo JK teve inicialmente que definir os instrumentos de política econômica dos quais viria a lançar mão. O ministro José Maria Alkmin rejeitou a adoção da política cambial formulada por José Maria Whitaker quando ministro da Fazenda do governo Café Filho, a qual previa a desvalorização do cruzeiro e o fim do regime de taxas múltiplas de câmbio. Tal sistema tradicionalmente permitia ao governo federal subsidiar a importação de produtos considerados estratégicos, como petróleo e trigo. Além de refutar os princípios da reforma cambial proposta por Whitaker, Alkmin ainda tratou de estender os subsídios às indústrias automobilística e naval, tornando a política cambial um importante instrumento de fomento ao projeto de desenvolvimento industrial do Plano de Metas. O compromisso com a execução do plano também pode ser observado na forma pela qual Alkmin procurou definir uma política monetária destinada a conter o processo inflacionário. O ministro buscou limitar o processo de expansão da moeda através da restrição do crédito ao setor privado, mas, de maneira conflitante, empenhou-se em adotar medidas que viabilizassem maior disponibilidade de recursos para os investimentos do setor público e para o subsídio de atividades industriais consideradas de interesse estratégico. Assim, uma vez mais, tornavam-se explícitas as prioridades do governo Kubitschek.

As críticas à política econômica adotada por Alkmin se estenderam dos cafeicultores – que, em maio de 1957, chegaram a organizar uma marcha contra o "confisco cambial" – aos trabalhadores assalariados – só em 1958 foram deflagradas 29 grandes greves –, passando pelos defensores de uma maior austeridade na execução do orçamento como forma de exercer efetivo controle inflacionário – entre os quais se destacava Eugênio Gudin. O aumento dos gastos públicos com a execução dos programas previstos no Plano de Metas e com a construção Brasília, a concessão de aumentos salariais e o alargamento das linhas de crédito do Banco do Brasil, associados a uma forte depressão no mercado internacional dos produtos da pauta de exportações brasileiras, resultariam em um quadro de forte pressão inflacionária (só no primeiro semestre de 1958 o custo de vida na cidade do Rio de Janeiro aumentou cerca de 10%) e de expansão do endividamento do setor público. Esse panorama passou a representar um real risco para a condução das ambiciosas metas de desenvolvimento do governo.

Em março de 1958, o Fundo Monetário Internacional (FMI) enviou uma missão ao Brasil com o propósito de avaliar a capacidade do país de honrar um empréstimo externo de US$ 300 milhões, solicitado para cobrir os investimentos previstos no plano de desenvolvimento. O relatório elaborado pelo FMI sugeria uma série de alterações nos rumos da política econômica brasileira, entre elas a contenção dos salários, o respeito a tetos inflacionários, a revisão da política cambial e a suspensão de subsídios. Procurando adequar-se às exigências do principal avalista dos empréstimos internacionais, Juscelino deu sinais de que promoveria uma radical alteração nos rumos da política econômica ao substituir Alkmin por Lucas Lopes.

Ao assumir o Ministério da Fazenda, em junho de 1958, Lucas Lopes apresentou as bases de um Programa de Estabilização Monetária (PEM) que defendia um rígido controle do orçamento e o combate à expansão da base monetária através de medidas radicais como o aumento de impostos, o controle das linhas de crédito do Banco do Brasil e a eliminação dos subsídios cambiais. Com seu rigor monetarista, o PEM impunha limites à implementação das metas de desenvolvimento, além de provocar sérios abalos nos eixos de sustentação política e social do governo. Revelando a falta de consenso político para a implementação das medidas contencionistas, JK autorizaria um aumento de 30% para o salário mínimo em janeiro de 1959 e, pouco depois, concederia novos subsídios aos cafeicultores e à importação de maquinaria para a indústria de base. Afrontando abertamente a diretriz do ministro da Fazenda, o presidente do Banco do Brasil, Sebastião Pais de ALmeida, se recusaria a cumprir a orientação de austeridade creditícia e abriria novas linhas de empréstimos para o setor industrial. Ficava claro que, entre a necessidade do ajuste macroeconômico e a aposta no desenvolvimento, o governo Kubitschek assumia a opção de implementar a matriz desenvolvimentista, ainda que os indicadores econômicos apontassem para um progressivo desequilíbrio dos pilares da economia. Vencia a concepção de matriz estruturalista, segundo a qual os sinais de desequilíbrio identificados na economia eram inerentes ao processo de desenvolvimento e seriam corrigidos progressivamente, à medida que a economia brasileira se modernizasse, dinamizasse e diversificasse.

Juscelino fez do embate entre a matriz desenvolvimentista e a matriz monetarista, que privilegiava a estabilização, um poderoso instrumento de ação política, capaz de mobilizar diferentes setores da sociedade a partir da evocação de um ideário nacionalista. Foi assim que transformou em gesto de soberania nacional o rompimento com o FMI, em junho de 1959, e a exoneração de Lucas Lopes do Ministério da Fazenda e de Roberto Campos da presidência do BNDE. Sua imagem pública, ao final de seu governo, estava associada à do grande empreendedor da modernização da economia brasileira, processo esse, no entanto, que viria a cobrar seus ônus nos anos seguintes. JK legou ao seu sucessor uma economia que crescia à média de 8,2% ao ano, mas que passara a conviver com taxas de inflação anuais da ordem de 23% e com um progressivo descontrole das contas externas.

Carlos Eduardo Sarmento

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